财政部会同中央农办、农业部、保监会等部门组成督导调研组，赴吉林、内蒙古两省（区）开展督导调研，深入了解当地农业保险开展情况和满足新型农业经营主体需求的保险产品开发情况。总体看，两省（区）高度重视农业保险发展，落实中央一号文件要求取得积极成效。但同时，随着农业现代化和农业保险的发展，规模经营主体保险意识不断增强，现有保险产品供给仍然存在较大改善空间。下一步，应在做好面向全体农户基本农业保险的同时，重点针对规模经营主体的实际需求，因地制宜、主动创新，持续加大支持力度，推动农业保险转型升级。 

　　一、两省（区）开发满足新型农业经营主体需求的保险产品取得积极成效 

　　两省（区）高度重视农业保险工作，积极开发满足家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体需求的保险产品，为防范农业生产经营风险、支持农业现代化发展发挥了重要作用。 

　　（一）农业保险保障能力不断提升。 

　　目前，我国主要农业保险产品的保障水平以直接物化成本为主，但直接物化成本仅占全部生产成本的33%，土地成本约占20%，“租地”已成为新型经营主体经营的主要特征。从保险诉求看，种植业新型经营主体普遍希望提高保障水平，将地租纳入保障范围。为此，两省（区）2017年按照《财政部关于在粮食主产省开展农业大灾保险试点的通知》（财金〔2017〕43号）要求，积极开发针对新型农业经营主体的专属保险产品，在试点县市基本险覆盖直接物化成本的基础上，进一步将地租成本纳入保障范围。政策实施后，吉林三大粮食作物保额由平均285元/亩提高到552元/亩，增幅94%；内蒙古三大粮食作物保额由平均500元/亩提高到900元/亩，增幅80%。此外，两省（区）还积极开发价格保险、收入保险等产品，进一步提高保障水平，对增强新型经营主体灾害应对能力，助力农业现代化和农民增收发挥了重要作用。 

　　（二）农业保险产品日益丰富。 

　　由于生产较为集中、受灾害影响较大，养殖业、特色种植业等新型经营主体将购买保险与购买种子、化肥等生产资料同等看待，保险需求明显高于普通农户，希望保险机构能够针对特色经营提供多样化、有针对性的保险产品。如，黄牛养殖合作社希望开展黄牛保险，中药材种植合作社希望开展中药材保险等。对此，吉林印发了《关于开展特色农业保险以奖代补试点工作有关事项的通知》，鼓励地市开展特色农业保险；2017年，省财政在资金十分紧张的情况下安排3000万元，支持开发面向新型经营主体的特色保险产品6个，包括延边州黄牛活体保险，白山市苗木栽培保险、人参扩繁保险等。内蒙古2017年安排保费补贴资金5000万元，先后启动温室大棚、陆地蔬菜、肉牛羊、中药材等10几个特色保险产品试点，如通辽市开展的中药材保险，包头市、兴安盟开展的玉米产值综合保险等。这些特色险种的开发，对因地制宜满足新型经营主体多样化的风险保障需求，支持广大农户增收致富发挥了重要作用。有农户表示，“没有保险是不敢大规模种（甜瓜）的，否则一场雹灾就全完了”。 

　　（三）农业保险覆盖面不断扩大。 

　　两省（区）始终把扩大保险覆盖面作为工作重点，2017年，吉林增支5000万元用于农业保险尤其是针对规模经营户的农业保险工作。目前，全省农业保险开办区域已由2007年的27个县扩展到60个县，实现县级区域全覆盖。内蒙古安排保费补贴资金11.3亿元，居全国第二位，种植业承保面积从2007年的1912万亩发展到目前的9280万亩，占总播种面积的71.7%，参保农户占全区乡村总户数的68.7%。据反映，目前两省（区）新型经营主体已基本实现全部投保。其中，国家扶贫开发重点旗奈曼旗，15个苏木（乡镇）、365个嘎查（村）包括新型经营主体在内的全部农户均已参保，实现参保范围、参保面积、参保农户全覆盖。农业保险覆盖面的扩大，为规模经营户增强生产和生活抗风险能力发挥了重要作用。有合作社表示，“我社现在流转土地6万亩，灾害年年有，但敢种这么多地，主要靠保险，未来还敢种更多的地”。 

　　（四）突破了农村金融发展瓶颈。 

　　除风险保障外，扩大生产、购买机械设备等需要投入大量资金，但由于缺少抵质押物，新型农业经营主体面临融资难、融资贵等问题。政府部门、保险监管机构等普遍反映，新型经营主体迫切希望保险能够提供融资服务。对此，两省（区）积极开发满足新型农业经营主体需求的保险产品，并推动农业保险与农村信贷互补、对接，采取保单质押等方式发展“保险+信贷”，有效降低了银行贷款面临的风险，实现了“1+1>2”的效果，从根本上突破了农村金融发展的瓶颈。吉林省在延边州开展黄牛活体保单抵押贷款试点，为黄牛养殖企业提供融资1.49亿元；在长春市、吉林市等地区开展“三农保证保险”贷款业务，为500多户规模经营户提供贷款2.15亿元。有养殖专业户表示，养殖黄牛3000多头，每头价值上万元，但“家财万贯，带毛的不算”，有了保险“带毛的”就算，银行也给贷款。此外，作为保险支农的业务创新，保监会支持人保集团开展了总规模250亿元的险资直投支农融资试点，通过保险资金运用向农户提供融资服务，并积极对接新型经营主体，取得了较好的效果。截至2017年6月底，人保集团已累计与各地签署支农融资协议总规模135亿元，其中吉林3亿元，内蒙古35亿元，实际融资额度需根据项目进度最终确定。 

　　二、农户日益多元化的风险保障需求对农业保险工作提出了更高要求，农业保险供需矛盾依然存在 

　　从吉林和内蒙古的情况看，针对新型农业经营主体的保险服务在保障水平、保险品种、覆盖范围等方面都有很大改善，但由于起步晚、底子薄，我国农业保险总体发展水平仍然不高，与新型经营主体的保险需求之间仍有一定差距。 

　　（一）保险品种相对较少，部分特色化需求难以满足。 

　　目前，我国农业保险保障范围以大宗农产品为主，地方特色险种和满足新型农业经营主体需求的保险产品虽然发展较快，但规模相对较小。2016年，吉林农业保险保费收入14.83亿元，其中中央财政补贴险种12.45亿元，占比90%，内蒙古农业保险保费收入32.06亿元，其中中央财政补贴险种31.11亿元，占比97%。对此，两省（区）财政、农业、保险监管等部门均表示，希望中央财政出台对地方特色农业保险的支持政策；经办机构反映，没有财政支持，小规模险种很难满足大数法则风险分散的要求；还有部门认为，某些地方产品具有大宗产品的特点，中央应当给予支持，如内蒙古财政厅表示，“牛、羊对自治区牧民而言，就是口粮，但尚未纳入中央财政补贴范围”。有农户算了一笔帐，“我们的蟹田米，每亩成本在4000-5000元之间，但绝收只赔1000多块，不是很管用”，同时提出，“现每亩保费64块钱，如果能多赔点，交个几百块（保费）还是可以的”。 

　　（二）保险方案还需完善，规范化建设有待加强。 

　　出于成本控制和经营绩效考虑，保险公司农村基层网点和专业力量相对不足，保险覆盖面和精细化水平不够，保险服务“最后一公里”不畅通，部分保险公司甚至存在违规经营、协议赔付、惜赔拒赔等问题，影响了农业保险的长期健康发展。内蒙古自治区财政厅提出，实际操作中协议赔付成为惯例，据实赔付难度较大，导致农户和经办机构在理赔标准和损失程度上出现争执，甚至导致投诉和纠纷。究其原因，经办机构表示，农业灾害一旦发生，受灾面积较大，参保农户分布在全省（区）村屯，短时间内定损到户、到地块难度较大。有政府部门表示，农业保险赔付程序过于繁琐，夏天受灾一般要到秋后作物收获才能定损赔款，往往耽误了救灾时间。此外，有的部门还反映，防灾要比救灾更为重要，要进一步加强经办机构防灾投入。 

　　（三）大灾风险分散机制不健全，保险机构面临风险。 

　　开发满足新型农业经营主体需求的保险产品，有利于增强新型经营主体的风险应对能力，但另一方面，随着保障水平的提高和覆盖面的扩大，经办保险机构的超赔风险日益提升。内蒙古财政厅表示，2016年全区种植业赔款24.72亿元，简单赔付率119%，经办机构动用自治区准备金5.39亿元仍然不足，又通过总公司准备金予以弥补，但在这个过程中受资金筹集的影响，赔款到位较慢，影响了恢复再生产。有公司提出提出，“随着农业保险保障水平的提升，经办机构的风险敞口上升，建议进一步完善中央层面的农业保险大灾风险分散机制，保证公司经营的财务可持续性”。吉林省相关领导表示，“多年来，虽然一直强调建立巨灾风险防范机制，但受各种因素影响，始终没有建立，一旦发生大灾，农业保险经办机构根本赔付不起”。 

　　（四）地方财政压力较大，财力保障机制有待健全。 

　　近年来，随着农户保险意识的提升，农业保险投保需求增长较快，在现有大宗产品“扩面、提标”的同时，再针对新型农业经营主体“增品”，给各级财政带来较大支出压力。2017年上半年，全国农业保险保费收入287.85亿元，同比增长15.58%，远高于同期财政收入增速（9.8%），各级财政特别是地方财政补贴压力较大。吉林省财政厅表示，“我省目前对需要承担的保费支出是省委、省政府站在讲大局的高度，经过多方努力才得以解决和落实的。今后常态化的支出将进一步加大我省保运转保民生的压力。建议中央财政对我省农业保险保费支出单独给予支持政策，补贴比例由47.5%提高到60%以上”。内蒙古财政厅表示，“随着新型经营主体的兴起，农牧民对保收益的需求较为迫切。建议国家针对更高保障水平的险种出台规范性管理办法，整合对农民的各类补贴资金，拿出一部分用于农业保险，充分发挥金融资金的杠杆放大效应，提升补贴效益”。 

　　三、立足供给侧结构性改革，推动农业保险转型升级 

　　针对农业保险发展中面临的困难和问题，下一步，要在做好面向全体农户基本农业保险的同时，重点针对规模经营主体，因地制宜、主动创新，统筹好“政府引导与市场运作”、“中央统一政策与地方探索创新”、“保障重点与政策普惠”的关系，推动农业保险提质增效、转型升级。 

　　（一）统筹好“政府引导与市场运作”的关系。 

　　要按照“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”的原则，充分调动各方面力量，共同推动农业保险发展。一是大力支持政府补贴险种发展，满足基础性农业保险需求。与发达国家相比，我国农业保险发展空间巨大，应充分发挥保险杠杆作用，持续加大对农业保险的财政资金支持力度。政府重在结合“三农”工作重点、各级财力状况、农业保险发展阶段等，对存在“市场失灵”、符合“三农”重点的农业保险领域给予倾斜，着力满足基础性农业保险需求。二是积极引导纯商业运作险种发展，与政府补贴险种实现有效互补。对产值较高、具有地域特色、农户有意愿有能力负担保费的品种，应在通过政府补贴险种满足基础性需求的前提下，做好政策“嫁接”，充分发挥商业机制的作用，鼓励和引导保险机构面向广大农户，特别是规模经营主体，自主开发纯商业运作的农业保险产品，满足更加高端、更加多样化的风险保障需求。三是加强政府引导，推动农业保险规范运作。要将财政补贴资金更多地向经营规范、费率合理、服务网络健全、承保理赔数据真实的机构倾斜，向保险条款通俗合理、产品开发符合农业保险发展方向的业务倾斜，并引导经办机构加快定损理赔进度，确保保险赔款不误农时。同时，加强对经办机构的业务监督及考核，加大奖惩力度。 

　　（二）统筹好“中央统一政策与地方探索创新”的关系。 

　　结合中央与地方的财政事权与支出责任划分，处理好顶层设计与地方创新的关系，将中央统一政策与地方差异需求结合起来。一是保障品种上，坚持中央保大宗，地方保特色。中央财政主要保障关系国计民生和粮食安全的大宗农产品，按地区实行统一补贴比例，保持政策完整，并根据农业发展状况、居民消费习惯等，研究适度扩展中央财政保费补贴覆盖范围。加大对地方自行开展特色农业保险的支持力度，研究出台对地方特色优势农产品保险的以奖代补政策。鼓励地方政府对具有当地特色的保险品种予以积极支持，构建多层次财政支持体系。二是运行机制上，支持地方在中央统一规则下，因地制宜、探索创新。在坚持农业保险“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”等基本原则前提下，不搞一刀切，鼓励地方结合当地实际，在保险产品开发、服务网络建设、基础数据搜集、运行保障机制等方面进行探索创新，不断总结积累农业保险运行经验。三是大灾分散上，探索建立中央与地方共担风险的多层次大灾风险分散机制。中央财政会同有关部门进一步合理界定保险机构、再保险市场、中央和地方等职责边界，建立多方参与、共担风险的多层次、全链条农业保险大灾风险分散机制；地方政府在按规定执行中央统一的大灾准备金制度、再保险安排等要求基础上，结合当地灾害特点和损失情况，研究建立地方财政支持的大灾风险分散办法。 

　　（三）统筹好“保障重点与政策普惠”的关系。 

　　一国的农业保险政策，与其“三农”工作重点、各级财力状况、农业保险发展阶段等密切相关。推动农业保险工作，宜有主有次，点面结合，统筹协调。当前阶段，一是从保障品种看，粮食安全是重点。各级财政要集中财力优先保障三大粮食作物，确保实现应保尽保，同时鼓励地方因地制宜发展特色经济作物保险，支持地方特色产业发展，助力农民增收。二是从保障水平看，物化成本是重点。要提高农业保险保障水平至覆盖物化成本，确保农户灾后能够尽快恢复生产，同时支持有条件的地方开发更高保障水平的险种，推动农业保险逐步由“保物化成本”向“保全部成本”、“保价格、保收入”等转变。三是从保障对象看，规模经营是重点。要切实将开发满足新型农业经营主体需求的保险产品政策落实好，进一步增强规模经营主体应对灾害的能力，支持农业现代化、规模化发展；同时兼顾小农小户仍是我国农业生产主流的现实，确保所有农户共享政府支持政策。